Алгоритм работы специалистов
Специализация "ПРЕМЬЕР" АО
Стоимость услуг по арбитражу
Вопросы арбитража
Согласно гражданскому законодательству любой договор, как правило, считается заключенным с момента, когда между сторонами в надлежащей форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора (п. 1 ст. 432 ГК РФ). Общий порядок заключения договора состоит в том, что одна из сторон направляет другой свое предложение о заключении договора (оферту), а другая сторона, получив оферту, принимает предложение заключить договор (п. 2 ст. 432 ГК).
Из содержания п. 1 ст. 540 ГК следует сделать вывод, что договор энергоснабжения гражданина может заключаться без оформления его специальным документом с момента первого фактического подключения абонента к присоединенной сети (газовой, электрической, батареям отопления, трубам горячего водоснабжения и т.д.). С позиции оценки прав потребителя заключение договора энергоснабжения с момента первого подключения является позитивной юридической гарантией реализации его права на получение энергоресурсов.
Пункт 1 ст. 540 ГК РФ не предусматривает письменной формы договора. Пункт же 2 ст. 158 ГК РФ предусматривает, что сделка, которая может быть совершена устно, считается совершенной и в том случае, когда из поведения лица явствует его воля совершить сделку. Таким образом, договор снабжения гражданина энергоресурсами заключается путем конклюдентных действий. Составления письменного договора между энергоснабжающей организацией и гражданином, подписываемого сторонами, в указанном случае не требуется.
Если обеспечение гражданина газом является одной из обязанностей управляющей организации по договору управления многоквартирным домом, то данная организация занимает место покупателя газа. Управляющая организация как покупатель должна направить поставщику заявку на приобретение газа . Из Правил поставки газа 1998 г. следует сделать вывод, что в ответ на эту заявку, как правило, поставщик направляет покупателю "предложение о заключении договора поставки газа" (п. 9). Из данной формулировки не ясно, имеет ли предложение форму проекта договора или нет. Данная неточность частично раскрывается при анализе п. 11 Правил поставки газа: согласие на заключение договора поставки или транспортировки газа (подписанный договор поставки) направляется акцептантом в адрес оферента не позднее 30 дней с момента получения предложения. Отсюда можно предположить, что оферент (как правило, это поставщик газа) направляет предложение о заключении договора в форме проекта договора поставки, причем проект должен быть направлен в 2 экземплярах. Следует предположить, что один из экземпляров проекта договора поставки газа остается у акцептанта (как правило, это покупатель газа), а второй, подписанный акцептантом-покупателем, остается у покупателя.
На практике поставщик газа направляет покупателю проект договора поставки в 2 экземплярах в ответ на его заявку о заключении договора поставки газа. Согласно Правилам поставки газа при несогласии с условиями договора покупатель, получивший проект договора, обязан выслать поставщику протокол разногласий. Покупатель в случае неполучения в 30-дневный срок от поставщика протокола согласования обязан обратиться в арбитражный или третейский суд об урегулировании разногласий по спорным условиям договора поставки и до их урегулирования в судебном порядке прекратить отбор газа (ч. 2 п. 11).
Как правильно отмечает В.К. Марков, нередко у покупателя не остается возможности оспорить в судебном порядке условия оферты, не прекращая потребления газа. А в суд обратиться необходимо, поскольку в абз. 3 п. 11 Правил поставки газа 1998 г. установлено, что отбор (продолжение отбора) газа покупателем по истечении указанного 30-дневного срока и (или) срока действия договора, заключенного на предыдущий период, считается согласием стороны (без обращения в суд), получившей оферту, заключить договор поставки (транспортировки) газа на условиях поставщика (газотранспортной или газораспределительной организации).
Если интересы граждан-потребителей представляет жилищно-коммунальная организация (ТСЖ, ЖСК, ПК, специализированная управляющая организация), то вероятность пропуска срока на обращение в суд значительно повышается (если учитывать, что ЖКО пока, как правило, не имеют штатных юрисконсультов). Такой пропуск будет означать формально согласие ЖКО заключить договор поставки газа на условиях поставщика газа. Если, например, цены на газ по какой-то причине будут завышены, то это поставит поставщиков газа в льготное положение по сравнению с гражданами-потребителями. Кроме того, ЖКО не имеет права прекратить отбор газа. Сказанное свидетельствует о необходимости изменения п. 11 Правил поставки газа. В Правилах поставки газа необходимо предусмотреть, что, как правило, поставщик направляет проект договора поставки газа с учетом заявки покупателя. Если поставщиком газа направлен проект нового договора, то отношения поставщика и покупателя регулируются ранее заключенным договором поставки газа вплоть до разрешения всех разногласий в суде или в добровольном порядке. При этом отбор газа продолжается на условиях прежнего договора. Если покупателем газа является организация ЖКО, представляющая интересы граждан-потребителей, то ЖКО имеет право обратиться в суд с иском и после истечения 30-дневного срока.
Особенностью заключения договора в сфере газоснабжения граждан является наличие определенных предпосылок в виде технических средств, поскольку, прежде чем заключить договор газоснабжения, покупатель должен иметь разрешение, которое выдается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения. Указанные документы являются основанием для проектирования газоснабжения вновь строящихся, расширяемых, реконструируемых и действующих организаций и установок. Правила безопасности в газовом хозяйстве (ПБ 12-368-00), утвержденные Постановлением Госгортехнадзора России от 26 мая 2000 г. N 27 , устанавливают требования, направленные на обеспечение технической безопасности, в том числе при проектировании и строительстве газоснабжения (газораспределения) природным газом. Проектируемые системы газоснабжения (газораспределения) городов и населенных пунктов должны обеспечивать бесперебойное и безопасное газоснабжение, а также возможность оперативного отключения потребителей газа (п. 2.1.1 указанных Правил). На строительство систем газоснабжения (газораспределения) должна разрабатываться проектная документация. Проектная документация систем газоснабжения (газораспределения) до утверждения заказчиком должна быть согласована с организацией газового хозяйства на предмет ее соответствия выданным техническим условиям на проектирование, причем проекты подлежат повторному согласованию, если в течение 24 месяцев (одного года) не было начато строительство. Правила особо устанавливают, что используемые в проектах газовое оборудование (технические устройства) и материалы (в том числе и иностранного производства) должны быть сертифицированы на соответствие требованиям безопасности и иметь разрешение Госгортехнадзора России на применение (п. 2.1.4).
Указанные обязательные для абонента условия иногда называются в юридической литературе технической предпосылкой заключения договора на снабжение ресурсами. Думается, что технические предпосылки предшествуют заключению договора поставки газа и непосредственно не составляют условия данного договора.
В Положении об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1370, установлено, что договор транспортировки газа заключается между поставщиком и ГРО при свободной мощности местной газораспределительной сети, наличии подводящих газопроводов и газопроводов-отводов к покупателям газа с пунктами учета и контроля качества газа, подготовленных к началу поставки газа, а также при соответствии качества и параметров поставляемого газа требованиям действующей нормативно-технической документации, наличии у потребителей разрешения на использование газа в качестве топлива (п. 4). В случаях отсутствия в местной газораспределительной сети свободной мощности для пропуска газа, достаточной для удовлетворения всех поданных заявок, в приоритетном порядке удовлетворяются заявки организаций, обеспечивающих коммунально-бытовые нужды населения, проживающего в месте расположения газораспределительной сети (п. 8). В проекте договора должны указываться следующие сведения: объемы и условия транспортировки газа (включая режим и периодичность), а также предлагаемый порядок расчетов; сроки начала и окончания поставки (транспортировки газа); объем поставки (транспортировки) газа по месяцам на первый год транспортировки; наименование организации - производителя газа, качество и параметры поставляемого газа (представляются в случае транспортировки газа от местных производителей); место подключения к местной газораспределительной сети; место отбора газа или передачи для дальнейшей его транспортировки по сетям других организаций; подтверждения покупателей и газораспределительных организаций о готовности к приему газа в указанном объеме на период транспортировки (п. 5).
Для организаций, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, предусмотрена процедура обязательного заключения государственных контрактов. В сфере газоснабжения возможность такого порядка предусмотрена ст. 18 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации". Конкретный механизм принудительного заключения договоров поставки газа установлен Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 753 "О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета", который введен в действие с 1 января 2001 г. .
Перечень государственных заказчиков газа из числа главных распорядителей средств федерального бюджета формируется Министерством финансов Российской Федерации и Министерством энергетики Российской Федерации. Государственные заказчики, заключающие государственные контракты на поставку газа, обязаны, в частности: а) формировать реестр подведомственных организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, с указанием годовых объемов потребления газа для каждой из них в натуральном и стоимостном выражении; б) при подготовке предложений к проекту федерального бюджета предусматривать финансирование расходов по оплате потребляемого газа в объеме, указанном в данном реестре; в) согласовывать до 1 сентября с поставщиками газа расчетные объемы его поставок на предстоящий год организациям, включенным в указанный реестр, с распределением по субъектам Российской Федерации; г) корректировать в государственных контрактах на поставку газа согласованные с Министерством энергетики Российской Федерации годовые объемы потребления газа в пределах сумм лимитов бюджетных обязательств на год с распределением по получателям средств федерального бюджета в разрезе субъектов Российской Федерации; д) обеспечивать заключение в установленном порядке получателями бюджетных средств и поставщиками газа договоров поставки газа за счет средств федерального бюджета и осуществлять контроль за проведением расчетов по указанным договорам.
Что касается проблем, обусловленных необходимостью совершенствования практики рассмотрения споров арбитражными судами, то представляется, что для рассмотрения данного вопроса необходимо дать анализ конкретных наиболее типичных споров, вытекающих в процессе заключения договоров поставки газа.
Преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа, получающие газ для государственных и коммунально-бытовых нужд, а также населения.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу конкурсного управляющего открытого акционерного общества "Завод "Искра", г. Ульяновск, на решение от 16 мая 2005 г. Арбитражного суда Ульяновской области по делу N А72-729/0526/59 по иску открытого акционерного общества "Завод "Искра" к обществу с ограниченной ответственностью "Ульяновская региональная компания по реализации газа", обязал заключить договор поставки газа. Решением от 16 мая 2005 г. Арбитражный суд Ульяновской области отказал в удовлетворении исковых требований открытого акционерного общества "Завод "Искра" к обществу с ограниченной ответственностью "Ульяновская региональная компания по реализации газа". В апелляционной инстанции дело не пересматривалось. Кассационная коллегия Федерального арбитражного суда Поволжского округа, проверив законность и обоснованность обжалованного судебного акта, пришла к выводу о необходимости отмены решения суда. Как видно из материалов дела, направленные ответчиком в декабре 2004 г. проект договора поставки газа N 57-5-0006/05 от 1 декабря 2004 г., проект технического соглашения подписаны истцом с протоколом разногласий. Истец не согласился с установленными ответчиком лимитами поставки газа, полагал необходимым заменить объемы поставки газа исходя из потребности природного газа на 2005 г. в количестве 12460 тыс. куб. м вместо предложенных ответчиком 6100 тыс. куб. м. Кассационная инстанция решение суда оставила без изменения, а дело направила на новое рассмотрение .
При рассмотрении дела суд первой инстанции не исследовал вопрос, имелась ли у ответчика возможность выделить истцу запрашиваемый объем газа, учитывая, что преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа для государственных, коммунально-бытовых нужд и населения, заключившие договоры на поставку газа ранее. Между тем Правила поставки газа 1998 г. устанавливают, что преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа для государственных нужд, для коммунально-бытовых нужд и населения, а также покупатели, заключившие договоры на поставку газа ранее, на пролонгацию этих договоров (п. 6). Таким образом, указанные субъекты обеспечиваются газом в первую очередь. Подобные приоритеты могут устанавливаться и в группах, например, применительно к ветеранам войны, инвалидам и некоторым другим категориям потребителей.
В Ульяновское территориальное управление МАП России обратились ОАО "Ульяновское промышленно-торговое кожевенно-обувное объединение", АООТ "Ульяновскхлебпром", ЗАО "Русь" с заявлениями на неправомерные действия ООО "Ульяновская компания по реализации газа", выраженные в снижении лимитов (объемов) поставки газа в 2001 г. по сравнению с 2000 г. Одновременно с этим Ульяновской региональной компанией по реализации газа предлагался газ по свободно отпускным ценам из расчета 60 долл. США за 1 тыс. куб. м. ООО "Ульяновскрегионгаз" считает возбуждение дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства необоснованным, полагая, что никаких невыгодных условий своим контрагентам ООО "Ульяновскрегионгаз" не предлагало, а лишь скорректировало объемы поставки газа, поскольку объемы поставки газа промышленным потребителям были снижены в среднем на 25%; пропускная возможность газопровода задействована практически полностью, поэтому ООО "Ульяновскрегионгаз" не имеет технической возможности по увеличению объемов поставки газа по договорам; нарушений в порядке ценообразования не допускалось, поскольку ООО "Ульяновскрегионгаз" не планировало продажи газа по свободным ценам, а лишь во исполнение письма ООО "Межрегионгаз" предлагало сделать заявку на покупку дополнительного газа по свободным ценам. Теруправление пришло к выводу, что предложение поставщика покупателям по приобретению газа по свободным ценам осуществлялось путем навязывания данных невыгодных условий контрагентам, которых ставили перед фактом об уменьшении объемов на очередной 2001 г. Данными действиями поставщик нарушил ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которая запрещает действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Изучение данного дела свидетельствует, что теруправлению следовало дополнительно обосновать свое решение преимущественным правом на заключение договора перед другими покупателями, поскольку заявители уже имели заключенные договоры с поставщиком газа, т.е. на пролонгацию своих договоров (п. 6 Правил поставки газа, ст. 18 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации"). В данном случае такими покупателями являлись АООТ "Ульяновскхлебпром" и ОАО "УПТКОО". Кроме того, ООО "Ульяновскрегионгаз", возражая против включения в договор условия о количестве газа, подлежащего поставке в пределах лимитов по регулируемым государством ценам, ссылалось на ограниченность пропускной возможности газопровода. Между тем из представленных документов видно, что оно предлагало заключить дополнительные соглашения на поставку газа по свободным ценам, т.е. имело возможность пропустить все объемы газа (по регулируемым и нерегулируемым ценам) по своим сетям.
На практику заключения договоров поставки газа влияет структура договорных связей в газоснабжении.
В настоящее время, как показало изучение хозяйственной практики газоснабжения потребителей, партнеров в цепочке "производитель газа - потребитель-гражданин" может быть бесчисленное множество. Поэтому данная проблема актуальна в плане рационализации договорно-хозяйственных связей, в частности уменьшения в этой системе или цепочке количества посредников, не выполняющих социально полезные функции. Дело в том, что бывает, когда организации, не имеющие собственных газораспределительных сетей, различными способами стремятся получить лимиты газа для перепродажи потребителям. Иными словами, стремятся заработать прибыль не за счет транспортировки газа по своим сетям и их обслуживание, а путем включения в торговые отношения. Позиция высших судебных инстанций сводится, в частности, к тому, чтобы любые организации получали плату только за выполнение полезных функций: транспортировку газа по сетям низкого и среднего давления, а не выполняли функцию перепродавца газа (при отсутствии своих газотранспортных сетей).
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел заявление ООО "Краснодаррегионгаз" о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Краснодарского края от 10 июня 2004 г. по делу N А32-7490/200458/3 и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 декабря 2004 г. по тому же делу. Общество с ограниченной ответственностью "Краснодаррегионгаз" (далее - общество "Краснодаррегионгаз") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным решения Краснодарского территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (в настоящее время - Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю) от 12 февраля 2004 г. о признании действий общества нарушением антимонопольного законодательства и предписания от 12 февраля 2004 г. N 1 о прекращении таких нарушений. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Северскаярайгаз" (далее - общество "Северскаярайгаз"). Решением суда первой инстанции от 10 июня 2004 г. в удовлетворении заявления обществу "Краснодаррегионгаз" отказано.
Из Постановления следует, что ОАО "Северскаярайгаз" не имело собственных газораспределительных систем, но имело с покупателями договоры на поставку газа потребителям на 2003 г. В декабре 2003 г. ОАО "Северскаярайгаз" направило в адрес ООО "Краснодаррегионгаз" два экземпляра проекта договора поставки газа на 2004 г. и техническое соглашение к договору. Общество "Краснодаррегионгаз" проект договора не акцептовало, протокол разногласий не представило, одновременно известив газораспределительные организации и Департамент социальной защиты населения Краснодарского края письмами от 15 декабря 2003 г. N 67/2406 и от 18 декабря 2003 г. N 14/2431 о том, что поставка газа потребителям будет осуществляться на основании прямых договоров между поставщиком (ООО "Краснодаррегионгаз") и потребителями газа. В решении антимонопольного органа от 12 февраля 2004 г. отказ общества "Краснодаррегионгаз" от заключения договора с обществом "Северскаярайгаз" при наличии возможности поставки газа расценен как необоснованный, а его действия - создающими препятствия доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам, ущемляющими интересы хозяйствующего субъекта, которые могут привести к ограничению конкуренции, то есть признаны нарушающими п. 1 ст. 5 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции). Общество "Краснодаррегионгаз" обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании постановления антимонопольного органа недействительным. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано. Отказывая обществу "Краснодаррегионгаз" в удовлетворении заявленных требований, суды первой и кассационной инстанций сослались на Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. N 1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" (в редакции Постановления от 22.05.2002 N 328), согласно которому право на получение платы за снабженческо-сбытовые услуги имеют любые организации, осуществляющие поставку газа конечным потребителям. Суды указанных инстанций полагали, что отказ общества "Краснодаррегионгаз" от заключения договора на поставку газа нарушает интересы общества "Северскаярайгаз", так как лишает его возможности являться поставщиком газа, а следовательно, права на установление и получение от потребителей платы за снабженческо-сбытовые услуги .
Изучая названное Постановление, необходимо дать анализ следующим нормам законодательства и юридически значимым обстоятельствам. Из ст. 2 Закона о газоснабжении вытекает, что поставщиком (газоснабжающей организацией) является собственник газа или уполномоченное им лицо, осуществляющее поставки газа потребителям по договорам; потребителем газа - юридическое или физическое лицо, приобретающее газ у поставщика и использующее его в качестве топлива или сырья. Согласно ст. 7 Закона о газоснабжении и подпункту "б" п. 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. N 317, газораспределительная организация - это специализированная организация, которая осуществляет эксплуатацию предназначенной для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям газораспределительной системы и оказывает услуги, связанные с подачей газа потребителям. Между тем из проекта договора поставки газа и технического соглашения к нему следовало, что общество "Северскаярайгаз" было намерено приобретать газ для последующей перепродажи потребителям. Следовательно, не имея собственных газораспределительных систем, "Северскаярайгаз" не могло оказывать услуги по распределению газа. Поэтому отказ общества "Краснодаррегионгаз" от заключения договора поставки газа с обществом "Северскаярайгаз" был основан на законодательстве о газоснабжении и не являлся нарушением антимонопольного законодательства, запрещающего необоснованный отказ от заключения договора.
Как пишет Г.Е. Авилов, энергоснабжающие организации являются субъектами естественных монополий. Следовательно, при отсутствии у покупателя свободы выбора контрагента энергоснабжающая организация будет навязывать ему условия договора <8>. В данной связи представляется, что судебным органам в процессе рассмотрения споров следует выяснять также, имеют ли региональные поставщики во владении свои газораспределительные сети, позволяющие им передавать газ конкретным покупателям.
Системе права некоторых государств известен так называемый публичный договор. Особенность правового режима этого договора, например во Франции, в том, что он предусматривает меры защиты публичных интересов специальным государственным агентом-заказчиком, который всегда выступает от имени государства, представляет общегосударственные интересы и реализует публичные задачи и функции. Другой важный плюс публичных контрактов в том, что публичный агент-заказчик не вправе уклоняться от заключения соответствующих контрактов. Подобная же обязанность возлагается в определенных случаях (под угрозой штрафных санкций) на казенные предприятия, предприятия-монополисты и предприятия, занимающие доминирующее положение на рынке. Публичные контракты заключаются посредством открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов. В США в контракты, имеющие статус правительственных, вводятся условия, запрещающие государственным чиновникам получать какие-либо подарки от претендентов на заключение контрактов в расчете на получение каких-либо преимуществ . Публичные контракты могли бы иметь бесспорный плюс для российских потребителей газа в той части, что реальные убытки, причиненные публичным заказчиком полным или частичным отказом от продолжения публичного контракта, подлежат возмещению в полном объеме. Актуальны для российских условий были бы запреты для корпоративных чиновников получать какие-либо подарки и иные преимущества от претендентов на заключение публичных контрактов. Поэтому в Законе о газоснабжении и в Правилах поставки газа необходимо предусмотреть более детальный механизм заключения государственных контрактов, в частности соответствующие публично-правовые нормы, предусматривающие определенные ограничения для государственных служащих.
Нормативные акты, регулирующие отношения по снабжению газом через присоединенную сеть, не содержат норм, устанавливающих порядок расторжения договора газоснабжения. В силу их отсутствия прямое применение имеют правила, установленные ГК РФ об энергоснабжении. ГК РФ (п. 1 ст. 546) предоставляет право на расторжение договора только гражданину-потребителю с последующим уведомлением газоснабжающей организации. Это не означает, что юридическое лицо не вправе расторгнуть договор поставки газа, но сделать это можно по общим основаниям, например в силу существенных изменений обстоятельств, которые не были известны при заключении договора.
Учитывая изложенное, представляется возможным сделать следующие выводы.
Из содержания п. 1 ст. 540 ГК следует сделать вывод, что договор энергоснабжения гражданина может заключаться без оформления его специальным документом с момента первого фактического подключения абонента к присоединенной сети (газовой, электрической, батареям отопления, трубам горячего водоснабжения и т.д.). С позиции оценки прав потребителя заключение договора энергоснабжения с момента первого подключения является позитивной юридической гарантией реализации его права на получение энергоресурсов.
Пункт 1 ст. 540 ГК РФ не предусматривает письменной формы договора. Пункт же 2 ст. 158 ГК РФ предусматривает, что сделка, которая может быть совершена устно, считается совершенной и в том случае, когда из поведения лица явствует его воля совершить сделку. Таким образом, договор снабжения гражданина энергоресурсами заключается путем конклюдентных действий. Составления письменного договора между энергоснабжающей организацией и гражданином, подписываемого сторонами, в указанном случае не требуется.
Если обеспечение гражданина газом является одной из обязанностей управляющей организации по договору управления многоквартирным домом, то данная организация занимает место покупателя газа. Управляющая организация как покупатель должна направить поставщику заявку на приобретение газа . Из Правил поставки газа 1998 г. следует сделать вывод, что в ответ на эту заявку, как правило, поставщик направляет покупателю "предложение о заключении договора поставки газа" (п. 9). Из данной формулировки не ясно, имеет ли предложение форму проекта договора или нет. Данная неточность частично раскрывается при анализе п. 11 Правил поставки газа: согласие на заключение договора поставки или транспортировки газа (подписанный договор поставки) направляется акцептантом в адрес оферента не позднее 30 дней с момента получения предложения. Отсюда можно предположить, что оферент (как правило, это поставщик газа) направляет предложение о заключении договора в форме проекта договора поставки, причем проект должен быть направлен в 2 экземплярах. Следует предположить, что один из экземпляров проекта договора поставки газа остается у акцептанта (как правило, это покупатель газа), а второй, подписанный акцептантом-покупателем, остается у покупателя.
На практике поставщик газа направляет покупателю проект договора поставки в 2 экземплярах в ответ на его заявку о заключении договора поставки газа. Согласно Правилам поставки газа при несогласии с условиями договора покупатель, получивший проект договора, обязан выслать поставщику протокол разногласий. Покупатель в случае неполучения в 30-дневный срок от поставщика протокола согласования обязан обратиться в арбитражный или третейский суд об урегулировании разногласий по спорным условиям договора поставки и до их урегулирования в судебном порядке прекратить отбор газа (ч. 2 п. 11).
Как правильно отмечает В.К. Марков, нередко у покупателя не остается возможности оспорить в судебном порядке условия оферты, не прекращая потребления газа. А в суд обратиться необходимо, поскольку в абз. 3 п. 11 Правил поставки газа 1998 г. установлено, что отбор (продолжение отбора) газа покупателем по истечении указанного 30-дневного срока и (или) срока действия договора, заключенного на предыдущий период, считается согласием стороны (без обращения в суд), получившей оферту, заключить договор поставки (транспортировки) газа на условиях поставщика (газотранспортной или газораспределительной организации).
Если интересы граждан-потребителей представляет жилищно-коммунальная организация (ТСЖ, ЖСК, ПК, специализированная управляющая организация), то вероятность пропуска срока на обращение в суд значительно повышается (если учитывать, что ЖКО пока, как правило, не имеют штатных юрисконсультов). Такой пропуск будет означать формально согласие ЖКО заключить договор поставки газа на условиях поставщика газа. Если, например, цены на газ по какой-то причине будут завышены, то это поставит поставщиков газа в льготное положение по сравнению с гражданами-потребителями. Кроме того, ЖКО не имеет права прекратить отбор газа. Сказанное свидетельствует о необходимости изменения п. 11 Правил поставки газа. В Правилах поставки газа необходимо предусмотреть, что, как правило, поставщик направляет проект договора поставки газа с учетом заявки покупателя. Если поставщиком газа направлен проект нового договора, то отношения поставщика и покупателя регулируются ранее заключенным договором поставки газа вплоть до разрешения всех разногласий в суде или в добровольном порядке. При этом отбор газа продолжается на условиях прежнего договора. Если покупателем газа является организация ЖКО, представляющая интересы граждан-потребителей, то ЖКО имеет право обратиться в суд с иском и после истечения 30-дневного срока.
Особенностью заключения договора в сфере газоснабжения граждан является наличие определенных предпосылок в виде технических средств, поскольку, прежде чем заключить договор газоснабжения, покупатель должен иметь разрешение, которое выдается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения. Указанные документы являются основанием для проектирования газоснабжения вновь строящихся, расширяемых, реконструируемых и действующих организаций и установок. Правила безопасности в газовом хозяйстве (ПБ 12-368-00), утвержденные Постановлением Госгортехнадзора России от 26 мая 2000 г. N 27 , устанавливают требования, направленные на обеспечение технической безопасности, в том числе при проектировании и строительстве газоснабжения (газораспределения) природным газом. Проектируемые системы газоснабжения (газораспределения) городов и населенных пунктов должны обеспечивать бесперебойное и безопасное газоснабжение, а также возможность оперативного отключения потребителей газа (п. 2.1.1 указанных Правил). На строительство систем газоснабжения (газораспределения) должна разрабатываться проектная документация. Проектная документация систем газоснабжения (газораспределения) до утверждения заказчиком должна быть согласована с организацией газового хозяйства на предмет ее соответствия выданным техническим условиям на проектирование, причем проекты подлежат повторному согласованию, если в течение 24 месяцев (одного года) не было начато строительство. Правила особо устанавливают, что используемые в проектах газовое оборудование (технические устройства) и материалы (в том числе и иностранного производства) должны быть сертифицированы на соответствие требованиям безопасности и иметь разрешение Госгортехнадзора России на применение (п. 2.1.4).
Указанные обязательные для абонента условия иногда называются в юридической литературе технической предпосылкой заключения договора на снабжение ресурсами. Думается, что технические предпосылки предшествуют заключению договора поставки газа и непосредственно не составляют условия данного договора.
В Положении об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1370, установлено, что договор транспортировки газа заключается между поставщиком и ГРО при свободной мощности местной газораспределительной сети, наличии подводящих газопроводов и газопроводов-отводов к покупателям газа с пунктами учета и контроля качества газа, подготовленных к началу поставки газа, а также при соответствии качества и параметров поставляемого газа требованиям действующей нормативно-технической документации, наличии у потребителей разрешения на использование газа в качестве топлива (п. 4). В случаях отсутствия в местной газораспределительной сети свободной мощности для пропуска газа, достаточной для удовлетворения всех поданных заявок, в приоритетном порядке удовлетворяются заявки организаций, обеспечивающих коммунально-бытовые нужды населения, проживающего в месте расположения газораспределительной сети (п. 8). В проекте договора должны указываться следующие сведения: объемы и условия транспортировки газа (включая режим и периодичность), а также предлагаемый порядок расчетов; сроки начала и окончания поставки (транспортировки газа); объем поставки (транспортировки) газа по месяцам на первый год транспортировки; наименование организации - производителя газа, качество и параметры поставляемого газа (представляются в случае транспортировки газа от местных производителей); место подключения к местной газораспределительной сети; место отбора газа или передачи для дальнейшей его транспортировки по сетям других организаций; подтверждения покупателей и газораспределительных организаций о готовности к приему газа в указанном объеме на период транспортировки (п. 5).
Для организаций, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, предусмотрена процедура обязательного заключения государственных контрактов. В сфере газоснабжения возможность такого порядка предусмотрена ст. 18 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации". Конкретный механизм принудительного заключения договоров поставки газа установлен Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. N 753 "О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета", который введен в действие с 1 января 2001 г. .
Перечень государственных заказчиков газа из числа главных распорядителей средств федерального бюджета формируется Министерством финансов Российской Федерации и Министерством энергетики Российской Федерации. Государственные заказчики, заключающие государственные контракты на поставку газа, обязаны, в частности: а) формировать реестр подведомственных организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, с указанием годовых объемов потребления газа для каждой из них в натуральном и стоимостном выражении; б) при подготовке предложений к проекту федерального бюджета предусматривать финансирование расходов по оплате потребляемого газа в объеме, указанном в данном реестре; в) согласовывать до 1 сентября с поставщиками газа расчетные объемы его поставок на предстоящий год организациям, включенным в указанный реестр, с распределением по субъектам Российской Федерации; г) корректировать в государственных контрактах на поставку газа согласованные с Министерством энергетики Российской Федерации годовые объемы потребления газа в пределах сумм лимитов бюджетных обязательств на год с распределением по получателям средств федерального бюджета в разрезе субъектов Российской Федерации; д) обеспечивать заключение в установленном порядке получателями бюджетных средств и поставщиками газа договоров поставки газа за счет средств федерального бюджета и осуществлять контроль за проведением расчетов по указанным договорам.
Что касается проблем, обусловленных необходимостью совершенствования практики рассмотрения споров арбитражными судами, то представляется, что для рассмотрения данного вопроса необходимо дать анализ конкретных наиболее типичных споров, вытекающих в процессе заключения договоров поставки газа.
Преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа, получающие газ для государственных и коммунально-бытовых нужд, а также населения.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу конкурсного управляющего открытого акционерного общества "Завод "Искра", г. Ульяновск, на решение от 16 мая 2005 г. Арбитражного суда Ульяновской области по делу N А72-729/0526/59 по иску открытого акционерного общества "Завод "Искра" к обществу с ограниченной ответственностью "Ульяновская региональная компания по реализации газа", обязал заключить договор поставки газа. Решением от 16 мая 2005 г. Арбитражный суд Ульяновской области отказал в удовлетворении исковых требований открытого акционерного общества "Завод "Искра" к обществу с ограниченной ответственностью "Ульяновская региональная компания по реализации газа". В апелляционной инстанции дело не пересматривалось. Кассационная коллегия Федерального арбитражного суда Поволжского округа, проверив законность и обоснованность обжалованного судебного акта, пришла к выводу о необходимости отмены решения суда. Как видно из материалов дела, направленные ответчиком в декабре 2004 г. проект договора поставки газа N 57-5-0006/05 от 1 декабря 2004 г., проект технического соглашения подписаны истцом с протоколом разногласий. Истец не согласился с установленными ответчиком лимитами поставки газа, полагал необходимым заменить объемы поставки газа исходя из потребности природного газа на 2005 г. в количестве 12460 тыс. куб. м вместо предложенных ответчиком 6100 тыс. куб. м. Кассационная инстанция решение суда оставила без изменения, а дело направила на новое рассмотрение .
При рассмотрении дела суд первой инстанции не исследовал вопрос, имелась ли у ответчика возможность выделить истцу запрашиваемый объем газа, учитывая, что преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа для государственных, коммунально-бытовых нужд и населения, заключившие договоры на поставку газа ранее. Между тем Правила поставки газа 1998 г. устанавливают, что преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа для государственных нужд, для коммунально-бытовых нужд и населения, а также покупатели, заключившие договоры на поставку газа ранее, на пролонгацию этих договоров (п. 6). Таким образом, указанные субъекты обеспечиваются газом в первую очередь. Подобные приоритеты могут устанавливаться и в группах, например, применительно к ветеранам войны, инвалидам и некоторым другим категориям потребителей.
В Ульяновское территориальное управление МАП России обратились ОАО "Ульяновское промышленно-торговое кожевенно-обувное объединение", АООТ "Ульяновскхлебпром", ЗАО "Русь" с заявлениями на неправомерные действия ООО "Ульяновская компания по реализации газа", выраженные в снижении лимитов (объемов) поставки газа в 2001 г. по сравнению с 2000 г. Одновременно с этим Ульяновской региональной компанией по реализации газа предлагался газ по свободно отпускным ценам из расчета 60 долл. США за 1 тыс. куб. м. ООО "Ульяновскрегионгаз" считает возбуждение дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства необоснованным, полагая, что никаких невыгодных условий своим контрагентам ООО "Ульяновскрегионгаз" не предлагало, а лишь скорректировало объемы поставки газа, поскольку объемы поставки газа промышленным потребителям были снижены в среднем на 25%; пропускная возможность газопровода задействована практически полностью, поэтому ООО "Ульяновскрегионгаз" не имеет технической возможности по увеличению объемов поставки газа по договорам; нарушений в порядке ценообразования не допускалось, поскольку ООО "Ульяновскрегионгаз" не планировало продажи газа по свободным ценам, а лишь во исполнение письма ООО "Межрегионгаз" предлагало сделать заявку на покупку дополнительного газа по свободным ценам. Теруправление пришло к выводу, что предложение поставщика покупателям по приобретению газа по свободным ценам осуществлялось путем навязывания данных невыгодных условий контрагентам, которых ставили перед фактом об уменьшении объемов на очередной 2001 г. Данными действиями поставщик нарушил ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которая запрещает действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Изучение данного дела свидетельствует, что теруправлению следовало дополнительно обосновать свое решение преимущественным правом на заключение договора перед другими покупателями, поскольку заявители уже имели заключенные договоры с поставщиком газа, т.е. на пролонгацию своих договоров (п. 6 Правил поставки газа, ст. 18 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации"). В данном случае такими покупателями являлись АООТ "Ульяновскхлебпром" и ОАО "УПТКОО". Кроме того, ООО "Ульяновскрегионгаз", возражая против включения в договор условия о количестве газа, подлежащего поставке в пределах лимитов по регулируемым государством ценам, ссылалось на ограниченность пропускной возможности газопровода. Между тем из представленных документов видно, что оно предлагало заключить дополнительные соглашения на поставку газа по свободным ценам, т.е. имело возможность пропустить все объемы газа (по регулируемым и нерегулируемым ценам) по своим сетям.
На практику заключения договоров поставки газа влияет структура договорных связей в газоснабжении.
В настоящее время, как показало изучение хозяйственной практики газоснабжения потребителей, партнеров в цепочке "производитель газа - потребитель-гражданин" может быть бесчисленное множество. Поэтому данная проблема актуальна в плане рационализации договорно-хозяйственных связей, в частности уменьшения в этой системе или цепочке количества посредников, не выполняющих социально полезные функции. Дело в том, что бывает, когда организации, не имеющие собственных газораспределительных сетей, различными способами стремятся получить лимиты газа для перепродажи потребителям. Иными словами, стремятся заработать прибыль не за счет транспортировки газа по своим сетям и их обслуживание, а путем включения в торговые отношения. Позиция высших судебных инстанций сводится, в частности, к тому, чтобы любые организации получали плату только за выполнение полезных функций: транспортировку газа по сетям низкого и среднего давления, а не выполняли функцию перепродавца газа (при отсутствии своих газотранспортных сетей).
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел заявление ООО "Краснодаррегионгаз" о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Краснодарского края от 10 июня 2004 г. по делу N А32-7490/200458/3 и Постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 декабря 2004 г. по тому же делу. Общество с ограниченной ответственностью "Краснодаррегионгаз" (далее - общество "Краснодаррегионгаз") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным решения Краснодарского территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (в настоящее время - Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю) от 12 февраля 2004 г. о признании действий общества нарушением антимонопольного законодательства и предписания от 12 февраля 2004 г. N 1 о прекращении таких нарушений. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Северскаярайгаз" (далее - общество "Северскаярайгаз"). Решением суда первой инстанции от 10 июня 2004 г. в удовлетворении заявления обществу "Краснодаррегионгаз" отказано.
Из Постановления следует, что ОАО "Северскаярайгаз" не имело собственных газораспределительных систем, но имело с покупателями договоры на поставку газа потребителям на 2003 г. В декабре 2003 г. ОАО "Северскаярайгаз" направило в адрес ООО "Краснодаррегионгаз" два экземпляра проекта договора поставки газа на 2004 г. и техническое соглашение к договору. Общество "Краснодаррегионгаз" проект договора не акцептовало, протокол разногласий не представило, одновременно известив газораспределительные организации и Департамент социальной защиты населения Краснодарского края письмами от 15 декабря 2003 г. N 67/2406 и от 18 декабря 2003 г. N 14/2431 о том, что поставка газа потребителям будет осуществляться на основании прямых договоров между поставщиком (ООО "Краснодаррегионгаз") и потребителями газа. В решении антимонопольного органа от 12 февраля 2004 г. отказ общества "Краснодаррегионгаз" от заключения договора с обществом "Северскаярайгаз" при наличии возможности поставки газа расценен как необоснованный, а его действия - создающими препятствия доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам, ущемляющими интересы хозяйствующего субъекта, которые могут привести к ограничению конкуренции, то есть признаны нарушающими п. 1 ст. 5 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции). Общество "Краснодаррегионгаз" обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании постановления антимонопольного органа недействительным. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления было отказано. Отказывая обществу "Краснодаррегионгаз" в удовлетворении заявленных требований, суды первой и кассационной инстанций сослались на Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. N 1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" (в редакции Постановления от 22.05.2002 N 328), согласно которому право на получение платы за снабженческо-сбытовые услуги имеют любые организации, осуществляющие поставку газа конечным потребителям. Суды указанных инстанций полагали, что отказ общества "Краснодаррегионгаз" от заключения договора на поставку газа нарушает интересы общества "Северскаярайгаз", так как лишает его возможности являться поставщиком газа, а следовательно, права на установление и получение от потребителей платы за снабженческо-сбытовые услуги .
Изучая названное Постановление, необходимо дать анализ следующим нормам законодательства и юридически значимым обстоятельствам. Из ст. 2 Закона о газоснабжении вытекает, что поставщиком (газоснабжающей организацией) является собственник газа или уполномоченное им лицо, осуществляющее поставки газа потребителям по договорам; потребителем газа - юридическое или физическое лицо, приобретающее газ у поставщика и использующее его в качестве топлива или сырья. Согласно ст. 7 Закона о газоснабжении и подпункту "б" п. 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. N 317, газораспределительная организация - это специализированная организация, которая осуществляет эксплуатацию предназначенной для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям газораспределительной системы и оказывает услуги, связанные с подачей газа потребителям. Между тем из проекта договора поставки газа и технического соглашения к нему следовало, что общество "Северскаярайгаз" было намерено приобретать газ для последующей перепродажи потребителям. Следовательно, не имея собственных газораспределительных систем, "Северскаярайгаз" не могло оказывать услуги по распределению газа. Поэтому отказ общества "Краснодаррегионгаз" от заключения договора поставки газа с обществом "Северскаярайгаз" был основан на законодательстве о газоснабжении и не являлся нарушением антимонопольного законодательства, запрещающего необоснованный отказ от заключения договора.
Как пишет Г.Е. Авилов, энергоснабжающие организации являются субъектами естественных монополий. Следовательно, при отсутствии у покупателя свободы выбора контрагента энергоснабжающая организация будет навязывать ему условия договора <8>. В данной связи представляется, что судебным органам в процессе рассмотрения споров следует выяснять также, имеют ли региональные поставщики во владении свои газораспределительные сети, позволяющие им передавать газ конкретным покупателям.
Системе права некоторых государств известен так называемый публичный договор. Особенность правового режима этого договора, например во Франции, в том, что он предусматривает меры защиты публичных интересов специальным государственным агентом-заказчиком, который всегда выступает от имени государства, представляет общегосударственные интересы и реализует публичные задачи и функции. Другой важный плюс публичных контрактов в том, что публичный агент-заказчик не вправе уклоняться от заключения соответствующих контрактов. Подобная же обязанность возлагается в определенных случаях (под угрозой штрафных санкций) на казенные предприятия, предприятия-монополисты и предприятия, занимающие доминирующее положение на рынке. Публичные контракты заключаются посредством открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов. В США в контракты, имеющие статус правительственных, вводятся условия, запрещающие государственным чиновникам получать какие-либо подарки от претендентов на заключение контрактов в расчете на получение каких-либо преимуществ . Публичные контракты могли бы иметь бесспорный плюс для российских потребителей газа в той части, что реальные убытки, причиненные публичным заказчиком полным или частичным отказом от продолжения публичного контракта, подлежат возмещению в полном объеме. Актуальны для российских условий были бы запреты для корпоративных чиновников получать какие-либо подарки и иные преимущества от претендентов на заключение публичных контрактов. Поэтому в Законе о газоснабжении и в Правилах поставки газа необходимо предусмотреть более детальный механизм заключения государственных контрактов, в частности соответствующие публично-правовые нормы, предусматривающие определенные ограничения для государственных служащих.
Нормативные акты, регулирующие отношения по снабжению газом через присоединенную сеть, не содержат норм, устанавливающих порядок расторжения договора газоснабжения. В силу их отсутствия прямое применение имеют правила, установленные ГК РФ об энергоснабжении. ГК РФ (п. 1 ст. 546) предоставляет право на расторжение договора только гражданину-потребителю с последующим уведомлением газоснабжающей организации. Это не означает, что юридическое лицо не вправе расторгнуть договор поставки газа, но сделать это можно по общим основаниям, например в силу существенных изменений обстоятельств, которые не были известны при заключении договора.
Учитывая изложенное, представляется возможным сделать следующие выводы.
- В основе заключения конкретных договоров в сфере газоснабжения граждан может быть сложный юридико-фактический состав: а) общероссийский баланс газа; б) объемы потребления газа за прошлый год; в) заявка потребителя на следующий год (п. 9 Правил поставки газа), представляемая в региональный ООО "Межрегионгаз" напрямую или через своего поставщика; г) государственный заказ - для указанных выше потребителей; в) договор поставки газа между газоснабжающей организацией и ЖКО; г) договор управления многоквартирным домом между гражданином и ЖКО, в котором обязанности по организации поставок газа гражданину являются одним из условий договора управления
- Особенностью заключения договоров в сфере газоснабжения граждан является наличие определенных предпосылок в виде технических средств, поскольку, прежде чем заключить договор газоснабжения, покупатель должен иметь разрешение, которое выдается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации
- В соответствии с Правилами поставки газа покупатель направляет поставщику заявку на приобретение газа (п. 9). В современных условиях такую заявку могут направлять ЖКО, обслуживающие многоквартирные дома граждан. Если покупателем выступает гражданин - владелец индивидуального жилого дома, то заявку или заявление городской или сельской газосбытовой организации направляет сам гражданин
- В Правилах поставки газа необходимо предусмотреть, что, как правило, поставщик направляет проект договора поставки газа с учетом заявки покупателя. Если поставщиком газа направлен проект нового договора, то отношения поставщика и покупателя регулируются ранее заключенным договором поставки газа вплоть до разрешения всех разногласий в суде или в добровольном порядке. При этом отбор газа продолжается на условиях прежнего договора. Если покупателем газа является организация ЖКО, представляющая интересы граждан-потребителей, то ЖКО имеет право обратиться в суд с иском и после истечения 30-дневного срока
